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Carta Financiera

Introducción
 

La caída de los precios internacionales del petróleo a partir de junio de 2014 tuvo un impacto negativo sobre los ingresos del Gobierno Nacional Central –GNC–, lo cual se reflejó en el aumento del déficit y la deuda del gobierno, sin comprometer las metas cuantitativas de la Regla Fiscal. El flujo de ingresos provenientes de la actividad petrolera alcanzó a representar el 20% de las rentas del GNC en 2013 y, luego, como resultado de la disminución de los precios internacionales del crudo, se redujo drásticamente en los años 2015 y 2016.

Esta situación hizo evidente la fragilidad de las finanzas públicas frente a los movimientos en los precios del petróleo. Para aliviar el impacto del choque petrolero se adoptaron algunas medidas tributarias en 2014 y 2016 y se moderó el crecimiento del gasto. Si bien estas medidas han permitido manejar la situación fiscal hasta el momento, no garantizan la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo, teniendo en cuenta la presión recurrente del gasto y las dificultades del Estado para aumentar de manera apreciable la carga impositiva.

Uno de los factores que afecta el manejo de las finanzas públicas es la inflexibilidad de una porción importante del gasto del GNC, lo que reduce el margen de maniobra para ajustar el presupuesto cuando se registran choques negativos como el observado recientemente con la caída de los precios del petróleo. Estas inflexibilidades están relacionadas con la aplicación de normas constitucionales y legales, el pago de los intereses de la deuda, y la existencia de rentas de destinación específica, principalmente. Este artículo presenta una descripción general sobre la evolución y las características del gasto del GNC desde 1990 en Colombia y algunos indicadores sobre el tamaño del Estado en un contexto internacional.

 

El tamaño del Estado en un contexto internacional

 

El tamaño del Estado se mide tradicionalmente como la relación entre el valor del gasto público y el del Producto Interno Bruto –PIB–. En la práctica, se utilizan diferentes medidas de gasto que varían dependiendo de la cobertura considerada. En esta sección presentamos las comparaciones internacionales del gasto del GNC para los países de América Latina y del gasto del gobierno general, para un grupo de economías con distintos niveles de ingreso y grados de descentralización.

 

Gobierno Nacional Central

La información de gasto del GNC, que proviene de la información de la Comisión Económica Para América Latina –CEPAL–, indica que Bolivia y Venezuela son los países que registran la mayor participación en 2015, con porcentajes del 41% y del 36% del PIB, respectivamente. Por su parte, Brasil, Chile, Ecuador, Honduras, Uruguay y México registran niveles de participación superiores al 20% del PIB, mientras que Colombia se encuentra ligeramente por debajo de este porcentaje (19.2% del PB). Estas cifras sugieren que el gasto del GNC de Colombia en el PIB es relativamente bajo respecto a los países de la región y solo supera el de algunas de las economías de Centroamérica (gráfico 1).

 

 

De otro lado, cuando se compara el PIB per cápita ajustado por la Paridad del Poder Adquisitivo –PPA– con el tamaño del gasto del GNC de los países de América Latina, se encuentra que países con un PIB per cápita relativamente altos tienen un gasto del GNC similar al de países con PIB per cápita más bajos. En general, los países de la muestra que tienen un gasto inferior al que predice el PIB per cápita son Argentina, Chile, México, Panamá, Uruguay y Venezuela, mientras que los países que tienen un gasto superior son Bolivia, Ecuador, Haití, Honduras y Paraguay. Con base en la muestra de países analizados, el gasto del GNC de Colombia, en 2000 y 2015, corresponde al que predice el PIB per cápita ajustado por la PPA (gráfico 2).

 

 

Gobierno General

La información de gasto del gobierno general, la cual proviene de las estadísticas del Fondo Monetario Internacional –FMI–, incluye además del gasto del Gobierno Nacional, el de los gobiernos territoriales (incluyendo las entidades descentralizadas), y el del sector de la seguridad social. En general, las cifras indican que las economías con mayor gasto público son las europeas, que en la mayoría de los casos registran niveles superiores al 40% del PIB en los años 2000 y 2015 (gráfico 3).

 

 

Para los países de América Latina, se observa que Argentina, Bolivia, Brasil y Venezuela tenían una participación del gasto del gobierno general en el PIB superior al 40% en 2015, porcentaje similar al que registraban varias de las economías avanzadas.1 En 2015, Colombia registró una participación del gasto en el PIB del 29.6%, superior a la de Chile, Costa Rica, Paraguay y Perú, e inferior a la de la mayoría de las economías avanzadas. En el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador y Venezuela, el gasto público creció en más de 10 puntos porcentuales entre los años 2000 y 2015, en tanto que el de Colombia aumentó alrededor de 3 puntos. De otro lado, en 2015 la mayor diferencia entre el gasto del GNC y el del gobierno general en términos del PIB se observa en Argentina (19.4 puntos porcentuales), Ecuador (15.2 puntos porcentuales), Brasil (11.6 puntos porcentuales) y Colombia (10.4 puntos porcentuales), lo cual da una medida de la importancia de las entidades descentralizadas, y de los gobiernos regionales y locales, así como del sector de la seguridad social.

Cuando se compara el PIB per cápita en dólares ajustado por la PPA con el gasto del gobierno general en términos del PIB, se observa que los países más desarrollados tienen Estados más grandes en los años 2000 y 2015 (gráfico 4). Este resultado apoya la “Ley de Wagner”, la cual sostiene que a medida que el ingreso per cápita crece, el tamaño del gasto público aumenta a una tasa similar o superior, por la mayor demanda de bienes públicos que trae el progreso económico y por la complejidad que adquiere el Estado. En general, con excepción de Israel, los países con mayor tamaño del Estado son los europeos. Sin embargo, se pueden diferenciar dos grupos de países. En el primero se ubican aquellos que tienen un gasto como porcentaje del PIB muy alto para su nivel de PIB per cápita, como Portugal, Grecia, Polonia y Hungría, y, en el segundo, aquellos que tienen un gasto como porcentaje del PIB inferior al que predice su PIB per cápita, como en el caso de Noruega, Holanda, Reino Unido, Suiza y Alemania. Lo mismo ocurre con Estados Unidos.

 

 

Para la muestra de países de América Latina, se observa una gran heterogeneidad en el tamaño del Estado. No obstante, ningún país latinoamericano se ubica por encima de la línea de tendencia en 2000 y en 2015, lo cual sugiere que el gasto del gobierno general, como porcentaje del PIB, en todos los casos es superior al que predice el nivel del ingreso per cápita.

 

Estructura y evolución del gasto del Gobierno Nacional Central

 

De acuerdo con las cifras oficiales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el gasto total del GNC registró un aumento superior a 11 puntos porcentuales del Producto en los últimos veintisiete años. El crecimiento fue más rápido en la década del noventa, cuando ascendió del 8% del PIB en 1990 al 15.8% del PIB en 1999, principalmente por el crecimiento de las transferencias territoriales, los intereses de la deuda, los gastos de personal y los pagos por pensiones. En los diez años siguientes, el gasto mantuvo su tendencia ascendente, pero a un menor ritmo, al pasar del 15.4% del PIB en 2000 al 19% del PIB en 2009.En el año 2010 el gasto descendió al 17.6% del PIB y luego aumentó gradualmente hasta situarse de nuevo en el 19% del PIB en 2016 (gráfico 5).

 

Al evaluar la composición del gasto, el funcionamiento, que es el rubro más importante, aumentó del 5.5% del PIB en 1990 al 13.9% del PIB en 2016 y los pagos por intereses, aunque fluctuaron, ascendieron del 0.9% del PIB en el primer año al 3.0% del PIB en el último. La inversión, que ha sido manejada como un rubro de ajuste fiscal, creció del 1.4% del PIB en 1990 al 2.1% del PIB en 2016. En los pagos de funcionamiento, el rubro con mayor participación es el de transferencias, que ascendió del 3.5% del PIB en 1990 al 10.9% del PIB en 2016. Por su parte, los pagos por servicios personales, los cuales no incluyen la nómina de educación y salud, aumentaron del 1.4% al 2.3% del PIB entre 1990 y 2016. El mayor gasto por este concepto se registró en la primera mitad de la década del noventa, por la creación de las instituciones que ordenó la Constitución Política de 1991. A partir de 1995 los gastos de personal se han mantenido relativamente estables alrededor de 2 puntos del Producto. Los gastos generales no han tenido cambios importantes a lo largo de los últimos veintisiete años, con un promedio anual del 0.8% del PIB. A continuación, se describe la evolución de las transferencias territoriales y de los pagos por pensiones, los cuales representan una parte importante del gasto total del GNC.

 

Transferencias territoriales

 

Este rubro corresponde a los recursos girados por la Nación a los departamentos y municipios para atender la provisión de los servicios de educación y salud, principalmente. Con la Constitución de 1991 se fortaleció el proceso de descentralización fiscal y administrativa, por lo cual se asignaron mayores recursos y responsabilidades de gasto a los territorios. La Constitución y la Ley 60 de 1993 establecieron un sistema de participación de los entes territoriales en los ingresos corrientes de la Nación, el cual estaba conformado por el Situado Fiscal y la participación de los municipios en estos ingresos. Estas asignaciones alcanzaron a comprometer alrededor del 45% de las rentas corrientes nacionales en 2001, inflexibilizando el presupuesto y haciendo dependiente el monto de las transferencias del comportamiento de los ingresos del GNC.

Esta situación motivó una nueva reforma al sistema de transferencias que se plasmó en el Acto Legislativo No. 1 de 2001 y en la Ley 715 del mismo año. Con estas normas, las transferencias se unificaron en una bolsa denominada Sistema General de Participaciones –SGP– y se estableció que el monto del SGP debería calcularse teniendo en cuenta el promedio móvil del crecimiento de los ingresos corrientes de los últimos cuatros años. De acuerdo con esta norma, a partir del año 2009, el SGP debería tener la misma participación en los ingresos corrientes que las transferencias realizadas en 2001, lo cual generaría un impacto significativo sobre las finanzas del GNC. En consecuencia, el Acto Legislativo No. 4 de 2007 y posteriormente la Ley 1176 del mismo año establecieron que el monto del SGP debería calcularse nuevamente como el promedio móvil del crecimiento de los ingresos corrientes de la Nación de los últimos cuatro años. No obstante, también se definió un período de transición entre 2008 y 2016, durante el cual el SGP debería crecer anualmente con la inflación observada más unos puntos reales.

Con la última reforma, el SGP se estabilizó por debajo de 4 puntos del Producto, nivel inferior al monto transferido en 2001, el cual alcanzó el 4.7% del PIB. Con el fortalecimiento de la descentralización, el país ha registrado un mejoramiento importante en la cobertura de los servicios de educación y de salud pública. Sin embargo, aún se evidencian problemas de calidad, que deberían ser estudiados de manera rigurosa, con el fin de mejorar los resultados académicos de los estudiantes y la prestación de los servicios de salud.
 

Pensiones

 Los giros por este concepto ascendieron del 0.6% del PIB en 1990 al 3.4% del PIB en 2016. La mayor expansión, 3.1 puntos porcentuales del Producto, se observó entre 1990 y 2006, por la incorporación de nuevos compromisos a cargo de la Nación, dentro de los cuales se destacan los aportes al Instituto de Seguros Sociales –ISS–, al Fondo del Magisterio y al Fondo de Pensiones Públicas –FOPET–, que recogió los compromisos de Cajanal y de otros fondos. Vale la pena anotar que las funciones del ISS fueron transferidas gradualmente a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– creada en el año 2007. Durante los últimos años, los pagos por pensiones se estabilizaron alrededor del 3.5% del PIB.

De los recursos transferidos en 2016, un 1.2% del PIB se giró a Colpensiones, un 1.0% del PIB al FOPET, un 0.6% del PIB a las fuerzas militares y de policía, y un 0.3% del PIB al Fondo del Magisterio. El 0.3% del PIB restante se asignó a otros compromisos como los adquiridos con los Ferrocarriles y con Foncolpuertos. Es importante anotar que las transferencias del GNC al ISS y a Colpensiones se vienen efectuando desde el año 2004, debido al agotamiento de las reservas del sistema que se habían logrado acumular después de la reforma al régimen general aprobada mediante la Ley 100 de 1993.

De acuerdo con información reciente de la Superintendencia Financiera, el número de cotizantes en las administradoras de fondos privados ha venido aumentando rápidamente en los últimos años desde 2.843.644 personas en 2004 a 7.494.274 personas en 2016. En el Régimen de Prima Media, por el contrario, el número de cotizantes, en el mismo período, se ha mantenido alrededor de 2.000.000 de personas. En cuanto al número de pensionados, en el año 2016, el Sistema de Ahorro Individual registraba 111.080 personas y el Régimen de Prima Media 1.246.643 personas. Con relación a la distribución de los jubilados por rango de pensión en el Régimen de Prima Media, administrado por Colpensiones, cabe señalar que más del 86% recibió una mesada entre 1 y 3 salarios mínimos durante el período 2013 – 2016. Para este mismo período, el 1.3% de los pensionados recibió mesadas superiores a 10 salarios mínimos.

 

Finalidad del gasto

De acuerdo con la información del gasto por finalidad proveniente de las apropiaciones anuales del Presupuesto General de la Nación –PGN– para el período 2004-20153, la mayor proporción del presupuesto se destina a la protección social, cuyas apropiaciones ascendieron del 5.6% del PIB en 2004 al 8.0% del PIB en 2015. Este rubro incluye el pago por pensiones, los programas para la atención de la familia y población vulnerable, y los subsidios de vivienda a las familias y los de servicios públicos domiciliarios. Mientras que las apropiaciones para pensiones aumentaron del 3.8% del PIB en 2004 al 4.7% del PIB 2015, las de los otros programas y subsidios crecieron en el período del 1.8% del PIB al 3.3% del PIB.

Las apropiaciones para financiar la educación y los programas de cultura, recreación y deportes se mantuvieron relativamente estables con un promedio anual del 3.1% del PIB en el período. Las apropiaciones para la prestación de los servicios de salud aumentaron del 2.1% del PIB en 2004 al 2.8% del PIB en 2015. Vale la pena anotar que el aumento de las apropiaciones de 2014 y de 2015 están ligadas a la reforma tributaria de 2012, que estableció la figura del Impuesto de Renta para la Equidad - CREE, como mecanismo para el financiamiento de los servicios de salud del Régimen Contributivo, el Sena y el ICBF.4 Las apropiaciones por las actividades de defensa nacional y de orden público y seguridad ciudadana aumentaron del 2.9% del PIB en 2004 al 3.2% del PIB en 2015. Finalmente, las apropiaciones en infraestructura básica, producción y prestación de servicios en los diferentes sectores económicos se sitúan en un 1% del PIB en promedio durante el período, al igual que las de la función pública general.

Las apropiaciones para gasto social aumentaron del 5.7% del PIB en 1990 al 13.4% del PIB en 2016 (gráfico 6). El período de mayor expansión fue la década del noventa, por la expedición de la Constitución Política de 1991, que impulsó los gastos de educación y salud, al fortalecer el proceso de descentralización. Las apropiaciones por seguridad social también se dinamizaron durante este período, especialmente por las mayores asignaciones para el pago de pensiones a cargo del GNC. Durante la década anterior, los recursos para educación y salud tendieron a estabilizarse debido a las reformas al sistema de transferencias territoriales aprobadas en 2001 y 2007. Sin embargo, durante estos años se observa una tendencia creciente de las apropiaciones para seguridad social, no solo por las asignaciones para el pago de pensiones, sino por la inclusión de diversos programas sociales y subsidios para diferentes grupos de la población.

 

 

Conclusiones

Los ejercicios sobre el gasto en un contexto internacional muestran que en general los países desarrollados tienen Estados más grandes y que el tamaño del Estado es mayor a medida que crece el ingreso per cápita. Esta tendencia apoya la “Ley Wagner”, que sugiere que el tamaño del Estado crece al mismo ritmo o a un ritmo mayor que el del ingreso. Para los países de América Latina se puede destacar la gran heterogeneidad en el tamaño del gasto público, a tal punto que países con PIB per cápita similares tienen gastos como porcentaje del PIB muy diferentes, tanto para el GNC como para el gobierno general. En el caso del gobierno general, aunque el gasto en términos del PIB es bajo respecto a las economías avanzadas y a varios países de América Latina, cuando se compara con el Producto per cápita en dólares ajustado por el PPA, es mayor al que predice el nivel del ingreso per cápita.

Con respecto a la evolución del gasto del GNC de Colombia, se observa un aumento de 11 puntos porcentuales del Producto entre 1990 y 2016. Este crecimiento fue más rápido en la década del noventa, cuando aumentó 7.8 puntos porcentuales del Producto, por la expansión de las transferencias territoriales, los intereses de la deuda, los gastos de personal y los pagos por pensiones. En la década anterior el gasto creció a un menor ritmo, al pasar del 15.4% del PIB en 2000 al 19% del PIB en 2009. En el año 2010 el gasto descendió al 17.6% del PIB y luego aumentó gradualmente hasta situarse de nuevo en un 19% del PIB en 2016.

Sobre el gasto por finalidad se puede destacar que la mayor parte de las apropiaciones corresponden a protección social, educación, salud, defensa y orden público. Dentro de las partidas para protección social, se incluyen los recursos para pensiones y diversos programas sociales y subsidios. El gasto social, que recoge varias de estas finalidades, aumentó del 5.7% del PIB en 1990 al 10.2% en 2000 y al 13.4% del PIB en 2016. En los años noventa la educación y la salud constituyeron los rubros de mayor expansión. Desde el año 2000, las partidas para pensiones, subsidios y programas sociales han sido las de mayor crecimiento.

Referencia Bibliográfica

Melo-Becerra L. y Ramos-Forero, J. (2017), “El gasto público en Colombia: Algunos aspectos sobre su tamaño, evolución y estructura”, Borradores de Economía, No. 1003, Banco de la Republica. Bogotá, Colombia.

 

PIE DE PÁGINAS

 

* Este documento corresponde a una versión resumida del artículo “El gasto público en Colombia: Algunos aspectos sobre su tamaño, evolución y estructura” de Melo-Becerra, y Ramos-Forero (2017). Los resultados y opiniones expresados en este documento son responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen al Banco de la República ni a su Junta Directiva.

** Los autores trabajan en el Banco de la República y son en su orden: Investigador Principal de la Unidad de Investigaciones-GT, e-mail: lmelobec@banrep.gov.co, y Jefe de Sección Sector Público, e-mail: jramosfo@banrep.gov.co.

1 En ese año Ecuador contabilizó una participación del 39.3% del PIB.

2 Los pagos por pensiones a cargo de la Nación aumentaron desde 2005, por el agotamiento de las reservas del Instituto de Seguros Sociales –ISS-.

3 El PGN, además del GNC, incluye el presupuesto con recursos propios de los establecimientos públicos del orden nacional.

4 Con la eliminación del CREE en la reforma tributaria de 2016, estos recursos se sustituyeron con un porcentaje del Impuesto de Renta.

 

 

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